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5. Escenario
Institucional
i) Rasgos normativos
Las elecciones se regulan fundamentalmente por una serie de normas que datan de 1995, presididas por la Constitución de 1993, con reformas a finales del 2000 decisivas para los actuales comicios. Así primariamente tenemos las Leyes Orgánicas del Jurado Nacional de Elecciones (Ley 26486-LOJNE), de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Ley 26487-LOONPE), del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Ley 26497-LORENIEC) y finalmente la más importante, la Ley Orgánica de Elecciones (Ley 26859, LOE), contemplando ésta materias como la campaña electoral, el registro de organizaciones y de candidaturas, las garantías electorales, la intervención de los partidos, los procedimientos de convocatoria, votación y escrutinio para todo tipo de sufragios, incluidos los referéndums y, naturalmente, las elecciones presidenciales y parlamentarias, las cuales deben celebrarse conjuntamente, por mandato constitucional, con la cadencia de cinco años.
La Constitución había creado un "sistema electoral" trinitario, con dos entidades nuevas (ONPE y RENIEC) para funciones antes confiadas en buena parte al JNE, reforzándolo con una autonomía que mira, según declaración propia, a garantizar la emisión libre de la voluntad ciudadana. Ya sabemos que al mismo tiempo debilita al Congreso, reduciéndolo a una única cámara de 120 curules tan sólo, y fortalece a la Presidencia, permitiendo la reelección entre otras novedades en dicha misma dirección. Manteniéndose el sistema de balotaje para el segundo caso, se facilita la consecución de la mayoría absoluta en primera vuelta al excluirse del cálculo los votos nulos y en blanco. Son cuestiones que hoy públicamente se debaten en el Perú, tras la campaña y el resultado de las elecciones, y en cuyos aspectos más abiertamente constitucionales y menos estrictamente electorales no le corresponde entrar a este
informe.
La simultaneidad entre elecciones parlamentarias y presidenciales, esto es Elecciones Generales, se revela gráficamente en la misma papeleta de voto. Desde 1995, es una misma materialmente la cédula electoral para el Congreso y para la primera o única vuelta de la Presidencia. Consiste en una hoja de dos columnas con el elenco de las candidaturas presidenciales a la izquierda del votante y, a la derecha, de las parlamentarias. En una banda figuran los logotipos de los partidos y fotografías de los candidatos a la Presidencia; en la otra, la diestra, los mismos logotipos y las casillas en blanco para los votos preferenciales al Congreso. Cada partido va en una misma línea con los vacíos correspondientes cuando no se presenta a ambas elecciones. Las dos bandas, la presidencial y la parlamentaria, se separan cortándose la cédula para el escrutinio, pero en el momento de la votación constituyen una sola hoja de
papel.
El voto es un derecho y también, en el Perú, un deber. La participación en las lecciones es obligatoria entre los 18 y los setenta años de edad. No lo es, naturalmente, siendo el voto secreto, el optar entre partidos y candidaturas. Tradicionalmente se produce un margen de abstenciones, lo que comporta multa, como otro de votos inválidos o en blanco. Un voto se considera válido con la marca reglamentaria de alguna de las opciones, sea para Presidencia o para Congreso. No es preciso que se cumplimenten las casillas de los votos preferenciales. El voto preferencial es completamente voluntario. Siendo dos los que se ofrecen, puede también rellenarse uno solo.
El voto es legalmente obligatorio también para quienes residan o se encuentren en el extranjero. Se organiza para emitirse en consulados directamente o por correo. Es el único caso previsto legalmente de voto por correspondencia. Quienes residen en el Perú, aunque no sea en el lugar donde estén censados, deben acudir personalmente, como regla general, al ejercicio del
voto.
La ley también provee para el voto sin necesidad de desplazamiento en el caso de ausencia interior, lo que podría excluir a contingentes importantes de población en un país de abundante migración interna. Están previstas Mesas de Transeúntes (MsTs) cuyos censos se forman con quienes presentan la solicitud ante el RENIEC en un plazo mínimo de noventa días antes del de la jornada electoral, lo que parece excesivo para población no muy habituada a previsiones de largo término en cuanto al cumplimiento de obligaciones políticas. La previsión además sólo se tiene por factible para elecciones por distrito único. Caso de distrito múltiple, los votos del extranjero se imputan todos al distrito de Lima y no se admite transferencia ni remisión de votos interiores entre
Departamentos.
Cuando se da la coincidencia, como en las presentes elecciones, se renuncia sin más a la organización de tales mesas, con el palpable efecto de exclusión por la difícil alternativa de unos desplazamientos de costes encarecidos por las mismas circunstancias electorales. Puede preferirse con todo la multa.
ii) Administración electoral
Constitucionalmente el sistema electoral se forma por tres instituciones independientes respecto a otros poderes y autónomas entre sí bajo términos de coordinación. Se les confía la dirección y organización de los procesos electorales y de las votaciones en seguridad y libertad sin indebidas influencias y al amparo de fraudes, según motivación de la propia Constitución.
RENIEC
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC, creado en 1995), con 176 delegaciones provinciales, es la entidad responsable del registro de nacimientos, matrimonios y defunciones a todo lo ancho y largo del país, así como también de la confección del padrón electoral. Su jefe nacional es elegido por el órgano de gobierno judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura
(CNM).
RENIEC está logrando la sustitución de las libretas electorales de viejo estilo a verdaderos documentos de identidad, el DNI, con garantías además técnicas de alto nivel internacional. Hacia finales de febrero del 2001, el 59,7 % de los votantes se encuentra ya dotado con el documento.
La identificación del votante se ha perfeccionado así en el Perú de modo que este estricto punto puede considerarse en vías avanzadas de solución. Con la nueva documentación, cabe descartar problemas de falsificaciones y suplantaciones como los ocurridos todavía en las elecciones del 2000. El padrón electoral, sin embargo, no se encuentra aún suficientemente depurado ni completo, presentando errores y lagunas en nacimientos y defunciones sobre todo en áreas
rurales.
Por otra parte, al mismo DNI se le aplica todavía el régimen de control de la participación política de las antiguas libretas electorales y no el correspondiente a un documento de identidad como derecho de ciudadanía. Pese a declaración contraria de la misma ley, carece en la práctica de valor de acreditación oficial y notarial si no tiene al día el holograma o sello que acredita el ejercicio del voto, la dispensa del mismo o el pago de la multa en su caso.
JNE
El supremo organismo en el terreno electoral es el JNE, Jurado Nacional de Elecciones, de una extracción judicial y letrada. Su presidente es elegido por la Corte Suprema (CS). El JNE cuenta con poder reglamentario, sujeto a ley, en materia electoral. Supervisa la legalidad de todos los procesos electorales y consultas populares. Tiene la responsabilidad de fiscalizar toda elección. Se ocupa también del registro de las organizaciones políticas y candidaturas electorales. Proclama oficialmente los resultados de las
elecciones.
Cuenta el JNE con iniciativa legislativa en materia electoral. Constituye la última instancia jurisdiccional en los contenciosos electorales sin posibilidad ulterior de ningún recurso o apelación en el orden interno. De los delitos electorales entienden la fiscalía y la justicia ordinarias.
Para cada elección, el JNE constituye una red de 49 Jurados Electorales Especiales (JEEs), que cuentan con presidencia de extracción judicial e integración de procedencia ciudadana. Conocen en primera instancia de los contenciosos electorales cuya apelación procede a la definitiva del JNE. Es una justicia con capacidad de anular parcial e incluso totalmente las
elecciones.
El JNE es esencialmente un colegio de cinco miembros, uno elegido para la Presidencia por parte de la CS, y siendo los restante de procedencia fiscal, corporativa y universitaria. Por la connivencia demostrada con el fujimorismo, hasta cuatro de los cinco miembros han sido recientemente sustituidos. También han sido últimamente reformadas la restricción de facultades del JNE, mediante la reducción de quórum y la cualificación de mayorías, que se llevara a efecto entre 1997 y 1998.
ONPE
El organismo operativo es la ONPE, Oficina Nacional de Procesos Electorales, de extracción básicamente técnica con jefe político nombrado también, como el del RENIEC, por el CNM. En manos de la ONPE se encuentra toda la organización e intendencia de las elecciones, desde la producción del material electoral hasta el recuento de los resultados. Las dirige y conduce con autoridad expresa sobre las FFAA y Policía Nacional (PN) durante el periodo electoral y a su propósito. Guarda relación de autonomía, responsabilidad y coordinación respecto al JNE. Para cada elección la ONPE se despliega en Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales (ODPEs) del mismo carácter político y técnico. Guardan a su nivel relaciones similares con los JEEs. En la base, la organización se complementa con Mesas de Sufragio (MsS) de composición ciudadana. Entre ODPEs y MsS, existe toda una red de coordinación electoral establecida y dirigida por la
ONPE.
La ONPE renovada no comenzó a estar en condiciones de operatividad hasta mediados de diciembre del 2000. Actualmente se despliega a través de 94 ODPEs y hasta 95.000 MsS, más de 92.000 en el interior del Perú y el resto en el exterior. ONPE está realizando espectaculares esfuerzos por solventar sus ingentes problemas contando con un importante volumen de cooperación internacional tanto técnica como financiera. Graves dificultades ha afrontado de cara a estas elecciones y en particular con antelación a la primera vuelta. Alrededor del 78 % de su personal, por su tinte fujimorista, hubo de ser reemplazado, con obstáculos para la efectiva renovación sobre todo a niveles departamentales y locales entre los 94 jefes de ODPEs y los 11.000 coordinadores, uno por cada diez MsS como media. Estos últimos se reclutan para tres meses con salario de 2.000 soles. Se recibieron 28.000 postulaciones que no llegaron a cubrir con la cualificación precisa todos los puestos. El empleo temporal resulta realmente atractivo en unas condiciones socioeconómicas como las actuales peruanas.
JNE, ONPE, RENIEC
Las tres instituciones integran el sistema electoral repartiéndose y hasta compartiendo funciones. JNE rige; ONPE organiza y el RENIEC asiste. A los efectos organizativos y operativos, impera la segunda; a los decisorios y fiscalizadores, el primero. El JNE tiene la última palabra en materia electoral estricta. Según expresión de la Constitución, aprecia los hechos "con criterio de conciencia". No cabe ulterior recurso ni a CS ni a TC. Éste último, TC, sólo tiene jurisdicción en conflictos de competencias entre las instituciones electorales. Aquélla, CS, sólo puede tenerla por la vía penal de los delitos electorales. Institucionalmente, los resultados y garantías de las elecciones dependen ante todo del conteo por la ONPE y el control por el
JNE.
Las relaciones entre JNE y ONPE constituyen uno de los puntos más sensibles del entero sistema. Dada la jurisdicción y fiscalización correspondiente al primero, podría pensarse en unos términos de independencia equivalentes o similares a los que deben constitucionalmente mediar entre poderes judicial y ejecutivo, pero no es éste el planteamiento. La LOE define unos términos de "coordinación y colaboración" entre instituciones electorales tanto a nivel general como departamental, entre JNE y ONPE como entre JEEs y ODPEs particularmente, sin las distancias siempre debidas para el desempeño y control
respectivos.
He aquí un sistema institucional, por lo autónomo y complejo, susceptible tanto de controles en el mejor sentido como de manejos en otro no tan bueno. Básicamente ofrece garantías de independencia y supervisión, pero con un diseño insuficiente en la distinción y jerarquía entre competencias produciéndose solapamientos e inseguridades. Luego veremos problemas.
iii) Previsiones procedimentales
En el paquete de reformas llevadas a cabo en la legislación electoral por el Congreso el 29 de diciembre del 2000 se comprende la división del país en veinticinco distritos electorales, los veinticuatro Departamentos más "la provincia constitucional" del Callao, para las elecciones parlamentarias del 2001. El número de los centros de votación es flexible conforme a condiciones locales. Agrupándose en ellos, las Mesas de Sufragio (MsS) han sumado más de 92.000 en el interior. El censo de votantes aprobado para estas elecciones por el JNE el 17 de enero del 2001 registra una ciudadanía de 14.906.233 personas.
Cada una de las MsS tiene un censo propio con el límite medio de doscientos votantes. Las mismas se forman por tres miembros mediante una selección entre la ciudadanía de procedimientos un tanto opacos. Del censo de cada mesa se seleccionan veinticinco nombres por su grado de instrucción en teoría, sorteándose entre ellos en Lima y no localmente tres plazas de titulares y otras tantas de suplentes. De hecho, el sistema no garantiza ni preparación ni presencia, pese esto último a las series multas que también penalizan la inasistencia para la constitución de las MsS en la jornada electoral. Con todo ello, resulta debilitada y entorpecida esta primera instancia de la organización electoral que es clave tanto para la votación como para el
escrutinio.
La LOE reformada concede particular atención a los personeros, esto es, representantes de los partidos en todo el proceso electoral. Su función es legalmente la de "fiscalizar" las elecciones. En la jornada electoral, sólo un personero por cada partido, pues no por candidatos, puede estar presente en cada una de las MsS durante la votación y el escrutinio de los votos. De hecho, el papel de los personeros presenta flancos problemáticos que, conforme a los resultados de nuestra observación, discutiremos ulteriormente en este mismo
informe.
Pasemos a los mismos partidos y al régimen de campaña. Reseñemos ante todo que, en el último par de décadas, el espectro partidista se ha desintegrado prácticamente con la salvedad notable del APRA. Radique en esto una causa o una consecuencia de tal fenómeno, no existe una ley de partidos ni tampoco previsión de financiamiento público de los mismos. La Constitución de 1993 requiere una ley que garantice su funcionamiento democrático todavía pendiente. La financiación propia mediante cuotas de afiliación resulta mínima al fallar la misma base organizativa. En consecuencia, los recursos de los partidos para las campañas suelen provenir de fondos privados con intereses propios. En los periodos electorales, estas prestaciones se hacen repentinamente visibles y sospechosamente nutridas por lo común a favor de las fuerzas políticas con mejores
perspectivas.
Ningún control público ha estado previsto hasta después de las elecciones fallidas del 2000, las últimas de Fujimori. Un par de iniciativas se han planteado ahora para introducir un cierto grado de transparencia en la financiación partidista. Por una parte, se ha establecido en los medios audiovisuales la franja electoral gratis para todas las candidaturas que luego se explicará. Por otra, ha intentado ponerse por fin en práctica un monitoreo de gastos de campaña por el JNE que ya estaba legalmente previsto. Los partidos o agrupaciones han de presentar proyecciones de fondos para la campaña y declaración jurada de gastos, esto dentro de los sesenta días posteriores a la proclamación de resultados. Siendo obligaciones sin sanciones aparejadas, no es de extrañar que el cumplimiento resulte
insatisfactorio.
Durante esta campaña del 2001, ninguno de los trece grupos políticos en contienda se ha mostrado diligente en la presentación y justificación de cuentas. Al final de la campaña, cuatro partidos se encontraban aún en falta. Más relevante puede ser el dato de que la mayor parte de las proyecciones resultaron demasiado esquemáticas y más bien inadecuadas para el debido conocimiento de las fuentes de financiación.
Con el propósito de ejercer alguna presión sobre los grupos políticos, a mediados de marzo el JNE recurrió a un convenio con la asociación civil Transparencia para la puesta en práctica de un sistema de comparación entre recursos declarados y gastos más verificables, como los de anuncios en los medios. Con evidentes sectores oscuros en la financiación partidista, el procedimiento no puede conducir a resultados definitivos, pero sirve para arrojar y exponer públicamente una idea de un montante significativo de gastos de campaña.
A la transparencia también contribuye la observación electoral. La misma ha sido contemplada inicialmente por LOE y JNE para el supuesto de organizaciones civiles nacionales como Transparencia y Consejo por la Paz. La observación de procedencia internacional no se encuentra específicamente prevista por la legislación electoral, pero se entiende ahora sin mayores problemas que puede comprenderse en las previsiones para la de carácter interno una vez que se produce invitación y acreditación por parte de las autoridades competentes. La aceptación hoy generalizada de las observaciones internacionales por ciudadanía e instituciones peruanas tiene un buen reflejo en el informe de la DP sobre la primera vuelta de estas elecciones del 2001. Se refiere expresamente a ellas, junto a las nacionales, como mecanismos importantes en la disuasión de irregularidades y en el crédito así de las elecciones.
Durante la campaña electoral a las alturas de marzo, se desató un debate jurídico acerca de la constitucionalidad de la prohibición de publicar resultados de encuestas o anticipos de la votación por conteo rápido la mismo tarde de las elecciones tras el cierre de las MsS. Círculos políticos interesados, a los que se sumaron públicamente Transparencia, el Jefe de Misión de la OEA y finalmente también el Presidente del JNE, abogaron por la abolición de la prohibición, la cual procede del paquete de reforma, mediante la Mesa de Diálogo, de finales del 2000 (LOE, art. 21).
En su momento, dicha reserva se entendió necesaria para protección de la tranquilidad pública en la jornada electoral entera frente a indebidas interferencias y posibles manipulaciones. En los pocos meses primeros del 2001, el clima ha cambiado y sólo el Congreso se empeña en mantener la prohibición. Por iniciativa de la DP, el asunto alcanza finalmente al TC que, en las mismas vísperas de la primera vuelta, emite sentencia permitiendo la publicación de encuestas y avances de resultados desde el mismo momento de cierre de las MsS, las cuatro de la tarde.
iv) Regulación de los media
La Constitución en el apartado cuarto de su artículo segundo, que contiene la Declaración de Derechos, ofrece a la ciudadanía reconocimiento y garantía de libertad de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento a través de los medios sin autorización previa ni censura ninguna. La LOE a su vez se ocupa de la propaganda electoral entre los artículos 181 y 195 con previsiones que alcanzan positivamente a los medios sobre todo tras la reforma de finales del 2000.
La ley contempla el derecho de libre publicación de propaganda política en las diferentes clases de medios de comunicación en condiciones de igualdad para partidos y candidaturas. Establece que todo tipo de propaganda ha de cesar veinticuatro horas antes de la jornada electoral. Dispone la imparcialidad del Estado tras la convocatoria de las elecciones, prohibiéndole cualquier pronunciamiento favorable o contrario a opciones electorales. Introduce la figura de la "franja electoral", tiempo gratuito de transmisión televisiva y radial en medios tanto privados como públicos de cobertura nacional y en términos de igualdad entre las candidaturas. El artículo de la franja, que es el 194, también contiene la única y sumaria referencia legislativa a emisiones que no constituyen propaganda: "La publicidad, la información y los programas políticos de radio y televisión respetarán el principio de no discriminación y otorgarán tarifas preferentes a todas las organizaciones políticas
participantes".
Aun con todo ello, parece claro que la conducta de los medios durante la campaña electoral se encuentra en lo sustancial desrregulada. Un principio como el de no discriminación tan sólo implica el derecho de todas las opciones electorales a acceder a los medios, pero no lo constituye en forma alguna a tratamiento equitativo por los mismos, sea con criterios cuantitativos o cualitativos. El derecho a presencia en información o en debate bajo términos definidos de equidad debiera estar legalmente garantizado. Del modo como la asociación civil Transparencia lo ha planteado y practicado para estas elecciones, según veremos, el monitoreo sistemático de los medios a cargo de una entidad independiente podría ofrecer garantía.
Franja electoral
La franja electoral ha sido reglamentada por el JNE mediante resolución de enero del 2001. Las fuerzas políticas contendientes tienen en conjunto a su disposición diez minutos diarios en los canales televisivos y radiales de cobertura nacional tanto públicos como privados desde 60 días hasta 24 horas antes de la jornada electoral. En estos espacios gratuitos para ellas gozan de libertad de transmisión. La ONPE sufraga y cubre con videos institucionales de educación cívica y electoral los espacios no atendidos por el partido de turno. La LOE no incluye en este régimen a los órganos de prensa, sino tan sólo a radio y televisión. Así también ocurre que el Estado interfiere en la asignación de recursos a parte de los medios y en la libertad de elección entre ellos por los partidos.
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